¿Qué es la Consulta Previa y por qué es clave en la minería boliviana?
En Bolivia, donde los recursos naturales son considerados patrimonio del pueblo, cualquier actividad extractiva debe respetar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, originarios y campesinos. Uno de esos derechos, poco comprendido pero sumamente poderoso, es el de la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI) . Pero ¿qué es exactamente y cómo se aplica en la minería?
Un derecho respaldado por estándares internacionales y nacionales
Todo comienza con el Convenio 169 de la OIT , ratificado por Bolivia mediante la Ley Nº 1257 , y consolidado con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Ley Nº 3760) . Estos instrumentos establecen que cualquier proyecto que afecte territorios indígenas debe tener consulta previa a su ejecución.
En palabras simples: no se puede hacer minería en territorios indígenas sin consultar primero a sus dueños ancestrales . Eso está claro.
Lo que dice la Constitución
La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE) refuerza este derecho en varios artículos:
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El artículo 30 reconoce el derecho de los Pueblos Indígenas y Campesinos a ser consultados mediante sus propios procedimientos.
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El artículo 352 exige que la explotación de los recursos naturales esté sujeta al CPLI.
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El artículo 403 apoya la integridad territorial de las naciones y pueblos indígenas.
En consecuencia, debemos tener claro que la consulta previa en materia minera, de acuerdo a la normatividad minera vigente, constituye un derecho fundamental que tienen los integrantes de las naciones y pueblos indígenas de origen campesino, comunidades interculturales y pueblos afrobolivianos, de acceder a la información, conocer y determinar las acciones a adoptar frente a un proyecto minero solicitado a través de un Contrato Administrativo Minero (CAM), que se pretenda realizar dentro o en las inmediaciones de su territorio, por lo tanto, no realizar la Consulta Previa además de generar responsabilidades, implicaría la vulneración de un derecho constitucional.
¿Quién está a cargo de la consulta previa en materia minera y en qué tipo de procedimiento se aplica este proceso?
La Autoridad Jurisdiccional Minera (AJAM) es la entidad encargada de organizar, coordinar, convocar y ejecutar el proceso de consulta previa únicamente dentro del proceso de otorgamiento de un CAM, interviniendo en una última fase el Ministerio de Minería y Metalurgia. No se trata de una formalidad, sino de un diálogo genuino y vinculante entre el Actor Productivo Minero Solicitante y las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos, comunidades interculturales y pueblos afrobolivianos.
¿Qué fases comprende la consulta previa en materia minera y en qué consiste cada una de ellas?
De acuerdo a lo establecido en la Ley N° 535 y el Reglamento sobre Otorgamiento y Extinción de Derechos Mineros, el derecho a la Consulta Previa implica 4 fases:
a) Fase Preparatoria En esta fase se recolecta información en oficina y en campo para emitir un informe social que establezca si se han identificado los sujetos de consulta.
b) Fase Deliberativa, en esta fase la AJAM a través de sus Direcciones Departamentales o Regionales, procede a emitir la Resolución Administrativa para dar inicio a la fase deliberativa de la consulta previa, la cual es notificada al representante legal del Actor Productivo Minero solicitante, a la máxima autoridad del sujeto de consulta debidamente acreditado, así como al representante del Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático (SIFDE) dependiente del Tribunal Supremo Electoral como instancia acompañante y veedora conforme lo señala el artículo 40 de la Ley N° 026 de Régimen Electoral en concordancia con el inciso I del artículo 12 del Reglamento para la Observación y Apoyo en los Procesos de Consulta Previa aprobado por Resolución Plenaria del TSE N° 118/2015.
Dicha Resolución establecerá la fecha y hora de la reunión deliberativa la cual podrá realizarse hasta en 3 ocasiones, todo ello bajo la supervisión del SIFDE y observando los criterios de buena fe, informada, concertada, consensuada, de respeto mutuo a los usos, costumbres y autodeterminación.
Si el sujeto de consulta no asiste a las reuniones convocadas por 2 veces consecutivas, el plan de trabajo se considerará aceptado y se continuará con el trámite de solicitud del CAM.
Por otra parte, si el APM solicitante y el sujeto de consulta logran llegar a un acuerdo consensuado y concertado, la AJAM, el APM solicitante y el sujeto de consulta firman las actas escritas y el acta de la reunión en donde consten todas las intervenciones y los aspectos tratados, a dicho informe se adjuntará toda la documentación que se hubiera presentado así como la lista de asistencia y paralelamente el APM solicitante y el sujeto de consulta firman las respectivas actas de acuerdo para que posteriormente en un plazo de 5 días hábiles administrativos posteriores a la reunión, se emita una Resolución Administrativa aprobatoria del acuerdo de consulta.
En caso de que durante las reuniones deliberativas no se llegue a un acuerdo o estos no hayan podido agotarse o viabilizarse por la falta de condiciones para el diálogo y acuerdo entre el sujeto de consulta y la APM solicitante o la AJAM haya evidenciado obstrucción, intimidación, intimidación, coerción y/o actos de violencia que limiten las condiciones de deliberación y pongan en riesgo la seguridad de los servidores públicos y de las partes presentes, en el marco de la autodeterminación y el respeto a la posición asumida por el sujeto de consulta, los informes escritos y actas de la reunión que elabore la AJAM recomendarán la apertura de la siguiente fase, es decir, que el trámite de la solicitud de CAM se traslade en un plazo de 3 días hábiles administrativos a la fase de mediación, debiendo emitir un informe detallado.
do) Fase de mediación , en esta fase el trámite de solicitud del CAM es remitido por la Dirección Departamental o Regional a la Dirección Ejecutiva Nacional de la AJAM con el fin de tratar o dirimir los puntos de desacuerdo y conflicto expresados en la fase deliberativa o bien poder conocer la justificación del sujeto de consulta respecto de su negativa al proyecto minero, para lo cual dicha instancia citará a la APM solicitante y a las autoridades y comisión designadas por la base que conforma el sujeto de consulta para llevar adelante en sus instalaciones una reunión de aproximación y mediación en el marco de la buena fe, informada, concertada, consensuada, del respeto mutuo a los usos, costumbres y autodeterminación.
En ese sentido, la Dirección Ejecutiva Nacional de la AJAM emitirá Resolución Administrativa para el inicio de la fase de mediación, la cual se notificará al Actor Productivo Minero solicitante y previa consulta, acto administrativo que establezca el inicio de la fase de mediación señalando lugar, fecha y hora de la reunión de mediación.
Es importante señalar que en esta etapa el SIFDE ya no interviene y que la AJAM se encuentra trabajando en la presentación de propuestas para un acuerdo final, lo cual no excluye las propuestas que presentará el Actor Productivo Minero solicitante y objeto de consulta .
En consecuencia, de llegarse a un acuerdo, la AJAM, la APM solicitante y el sujeto de consulta firmarán los informes escritos y el acta de la reunión donde consten todas las intervenciones y los aspectos tratados, a dicho informe se adjuntará toda la documentación que se hubiera presentado así como la lista de asistencia y acuerdo suscrito entre la APM solicitante y el sujeto de consulta para que posteriormente se genere un informe de mediación social para la aprobación del acuerdo y en consecuencia una Resolución Administrativa Definitiva aprobatoria del acuerdo de consulta, por lo que las actas serán devueltas a la Dirección Departamental o Regional de la respectiva AJAM para la continuación del trámite de solicitud del CAM.
En caso de que no se llegue a un acuerdo o se produzca una inasistencia injustificada del objeto de consulta, en los informes escritos y actas de la reunión se recomendará que en el plazo de 3 días hábiles administrativos, el trámite de solicitud de Contrato Administrativo pase a la etapa de Decisión Definitiva.
d) Fase de Decisión Final, esta fase está a cargo del Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero y Metalúrgico dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia, instancia que evaluará los antecedentes derivados por la Dirección Ejecutiva Nacional de la AJAM, resolviendo las diferencias y resolviendo los derechos y obligaciones alegados, es decir, se analiza el impacto de la ejecución del plan de trabajo considerando las observaciones del sujeto de consulta o en su caso, la posición del sujeto de consulta con relación al proyecto minero que se pretende implementar.
Por otra parte, de considerarlo necesario, el Viceministerio de Desarrollo Minero Productivo y Metalúrgico puede convocar a reunión definitiva, sin perjuicio de ello, deberá resolver el caso dentro de los 15 días hábiles administrativos siguientes a la recepción de los antecedentes, emitiendo Resolución Administrativa Definitiva previo informe técnico emitido por la Dirección General de Medio Ambiente y Consulta Pública en el marco de las normas legales aplicables como la Ley N° 535, disponiendo la continuidad o no del trámite, posteriormente todos los antecedentes serán devueltos a la Dirección Ejecutiva Nacional de la AJAM para que esta a su vez derive de la respectiva Dirección Departamental o Regional y se dé cumplimiento a lo dispuesto ya sea continuando el trámite de la solicitud del CAM o rechazándolo según sea el caso.
Más allá de la formalidad administrativa: un proceso para decidir con dignidad
La consulta previa no debe entenderse como una encuesta, una votación o una simple notificación, sino como un proceso de diálogo libre e informado, de consentimiento real y de respeto mutuo. Por tanto, las comunidades tienen derecho a manifestar su acuerdo o desacuerdo con la implementación del proyecto minero, posición que deberá contar con el respectivo respaldo, ya sea de carácter social, ambiental o de otra índole; Así mismo, por otro lado, la consulta previa también genera un espacio donde se pueden crear nuevas condiciones de diálogo a través de la presentación de propuestas ya sea por parte de AJAM, del Actor Productivo Minero solicitante o del sujeto de consulta.
Comentarios abiertos al debate:
La mayor parte del territorio del Estado Plurinacional de Bolivia es rural, por lo tanto, existe un alto porcentaje de posibilidades de que el diseño y ejecución de cualquier proyecto minero afecte derechos colectivos; por lo tanto, es necesario que el Estado cuente con una Ley General de Consulta Previa que estipule un marco mínimo respecto a los procedimientos y que contemple la creación de un órgano independiente para la administración y ejecución del proceso de Consulta Previa, aspectos que consideramos implicarían modificar la Ley No. 1000 para garantizar la imparcialidad y el cumplimiento de los estándares internacionales.
En otras palabras, la AJAM es quien atiende las solicitudes de CAM presentadas por una APM y a su vez es responsable de llevar a cabo los procesos de consulta previa que forman parte de dicho procedimiento; En consecuencia, debe equilibrar su competencia para atender el otorgamiento de derechos mineros mediante la suscripción de CAM con su misión de supervisar los principios y estándares de la consulta previa.
Finalmente, siendo críticos, debemos señalar que no existe control ni supervisión respecto del tipo y contenido de los acuerdos a los que se llega entre el sujeto de consulta y el APM solicitante, por lo que urge una ley nacional específica, o modificaciones reglamentarias que otorguen mayores facultades de control, supervisión y observación al SIFDE, que actualmente solo realiza actividades de acompañamiento y observación, luego de lo cual solo emite informes de aprobación o rechazo que deben ser ratificados por resoluciones del OEP y de los organismos electorales departamentales.
✅ Conclusión:
La Consulta Previa Libre e Informada no es un obstáculo para el desarrollo, es garantía de justicia, equidad y sostenibilidad . Entenderlo es el primer paso para construir una Bolivia donde el desarrollo no esté por encima de los derechos.
